Europos Tarybai – šeši pasiūlymai savivaldos savarankiškumui stiprinti

Sausio 23 d. LSA patalpose Lietuvos savivaldybių atstovai susitiko su Europos vietos ir regionų valdžių kongreso Monitoringo komiteto nariais Arturu Torres Pereira bei Sigurduru Bjornu Blondaliu, kurių tikslas – išsiaiškinti, kaip po 2012 m. Kongreso rekomendacijų Lietuvos valdžiai pasikeitė savivaldybių padėtis, kaip stiprinamas savivaldybių savarankiškumas ir kaip Lietuva laikosi Europos vietos savivaldos chartijos nuostatų.

Svarbiausias klausimas – savivaldybių finansavimas

Analizuojant šalyje vykstančių procesų pokyčius daugiausia dėmesio skiriama savivaldybių finansavimui. Susitikime dalyvavusiems Lietuvos savivaldybių asociacijos (LSA) direktorei Romai Žakaitienei, Lietuvos delegacijos Europos Tarybos Vietos ir regionų valdžių kongreso nariams Pasvalio rajono merui Gintautui Gegužinskui, Akmenės rajono merui Vitalijui Mitrofanovui, Birštono savivaldybės merei Nijolei Dirginčienei, Trakų savivaldybės merei Editai Rudelienei, Ignalinos rajono merui Henrikui Šiaudiniui ir Elektrėnų savivaldybės merui Kęstučiui Vaitukaičiui pirmiausia teko atsakinėti į Monitoringo komiteto narių klausimus, koks buvo 2008 metų krizės poveikis savivaldybėms ir kaip savivaldos poreikius tenkina dabartinis savivaldybių finansavimas.

Monitoringo komiteto nariams pateiktoje apžvalgoje pažymima, kad centrinė valdžia LSA prašymu nuo 2015 m. atstatė nuostatas, galiojusias iki 2011 m. – sugrąžinta ankstesnė savivaldybėms tenkančio GPM procento apskaičiavimo tvarka, ir prognozuojamą GPM padidėjimą dėl natūralaus ekonomikos augimo vėl dalijasi valstybės ir savivaldybių biudžetai. Teigiamu pokyčiu nurodoma ir tai, kad po kelerių metų LSA darbo, 2017 m. gruodžio 5 d., Seimas priėmė Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo pakeitimą, kuriuo vadovaujantis atsisakoma bendrosios dotacijos kompensacijos iš valstybės biudžeto ir 38 savivaldybėms ji perkeliama į joms tenkantį GPM kaip pastovus pajamų šaltinis, dėl to 2018 m. pirmą kartą nuo ekonominės krizės laikotarpio 38 savivaldybių biudžetai realiai padidėjo.

Tačiau, be apžvalgoje įvardytų teigiamų savivaldybių finansavimo pokyčių, savivaldybės nesijaučia finansiškai savarankiškos. Anksčiau minėtame Seimo priimtame įstatymo pakeitime įteisinta ir labai nepalanki savivaldybėms nuostata – savivaldybėms nebebus pilnai kompensuojamos centrinės valdžios sprendimais nulemtos savivaldybių GPM netektys. Dėl to savivaldybės neteko savo pagrindinio pajamų šaltinio bazės stabilumo.

Kaip pabrėžė Akmenės rajono meras V. Mitrofanovas, valstybė ir 2008 m. krizės padarinius yra perkėlusi ant savivaldybių pečių. Krizės pradžioje beveik 30 proc. sumažėjęs finansavimas savarankiškosioms funkcijoms vis dar ne visiškai atstatytas, nepaisant biudžeto pajamų augimo.

Dėmesys – skolinimosi apribojimams

Nepaisant, kad 2018 m. savivaldybių biudžetai didesni, bet savivaldybininkai tuo ne itin džiaugiasi. Kaip pabrėžė Birštono savivaldybės merė N. Dirginčienė, tą padidėjimą teks panaudoti projektams įgyvendinti, nes skolinimosi apribojimai savivaldybėms nebepalieka kitų galimybių. „Birštono savivaldybė turi skolų, bet šiemet negalime pradėti jų grąžinimo, o tai reiškia, kad neturime ir jokių galimybių skolintis“, – sakė N. Dirginčienė.

„Neatsižvelgiant į Europos vietos savivaldos chartijos nuostatas, 2014 m. pabaigoje buvo priimtas Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas, kurio nuostatos įsigaliojo nuo 2016 metų ir drastiškai apribojo 57 iš 60 savivaldybių metinio grynojo skolinimosi galimybes. LSA prašė centrinės valdžios spręsti esminę savivaldybių biudžetams problemą ir gerokai padidinti 57 savivaldybių skolinimosi galimybes 2016 m., kurios buvo sumažintos kelis kartus – iki 1,5 proc. biudžeto pajamų. LSA jau tada prašė atkreipti dėmesį, kad didelė dalis savivaldybių 2016 m. turės ribotą teisę pasiskolinti ir negalės deramai įgyvendinti dalies investicijų projektų. Didžiajai daliai tokių projektų centrinė valdžia nustatė reikalavimus savivaldybėms prisidėti nuosavomis, iš esmės skolintomis lėšomis. Nuo 2017 m. 57 savivaldybių skola per metus negalėjo padidėti ir savivaldybės turėjo teisę pasiskolinti ne daugiau nei grąžins anksčiau paimtų paskolų“, – esamą padėtį paaiškino LSA direktorė R. Žakaitienė. V. Mitrofanovas pabrėžė, kad priėmus šią pataisą labiausiai nukentėjo be skolų dirbusios savivaldybės, nes dabar jos neturi jokių galimybių skolintis.

Susitikimo dalyviai priminė praėjusio Monitoringo komiteto narių vizitą, per kurį savivaldybės kėlė klausimą dėl jų veiklos ribojimo, nors tada skolinimosi galimybės buvo kur kas didesnės. „Dabar būtų pasiekimas, jei savivaldybėms atstatytų buvusią galimybę“, – teigė merai.

LSA negali atstovauti teisme

LSA direktorė R. Žakaitienė iškėlė dar vieną savivaldybėms svarbią problemą – LSA atstovauja savo narių – savivaldybių – bendriesiems interesams visose valstybės valdžios ir valdymo institucijose, tarptautinėse organizacijose, tačiau ji nėra įgalinta atstovauti savivaldybėms teismuose.

„Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme yra numatyta, kad kreiptis į administracinį teismą prašydami ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Siekiant užtikrinti, kad savivaldybėms būtų tinkamai atstovaujama, yra tikslinga suteikti LSA galias atstovauti savivaldybėms administraciniuose teismuose“, – kalbėjo R. Žakaitienė.

Aptartos merų teisės

Komiteto nariai domėjosi, ar savivaldybės savarankiškai gali priimti darbuotojus, ar gali jiems laisvai nustatyti atlyginimus. Ilgesnės diskusijos prisireikė aiškinantis tiesiogiai išrinktų merų teises. Susitikimo dalyviai, teigiamai įvertinę tiesioginius merų rinkimus, kurie, kaip pabrėžė Pasvalio rajono meras G. Gegužinskas, savivaldybių veiklai suteikė daugiau stabilumo, atkreipė dėmesį, kad esama nemažai įstatyminių neatitikimų: vienuose įstatymuose merams suteikiama teisė, kituose – tos teisės nebelieka.

„2014 metais priėmus Vietos savivaldos įstatymo pakeitimus, atsirado teisinė norma, kad meras gali keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą. Tačiau Žemės įstatymas ir Vyriausybės nutarimai šią funkciją paliko administracijos direktoriaus kompetencijai, dėl ko iškilo teisinė kolizija ir teisminiai precedentai konstatavo, kad merai tokių funkcijų vykdyti negali.

Disponavimas žeme

Susitikimo dalyviai atkreipė Monitoringo komiteto narių dėmesį į Lietuvoje susiklosčiusią disponavimo valstybine žeme situaciją. „Nėra progreso suteikiant savivaldybėms daugiau teisių disponuoti valstybei priklausančia žeme. Tačiau šios esminės nuostatos įrašytos į dabartinės Vyriausybės programą. Žemės ūkio ministerija parengė Žemės įstatymo pakeitimo ir kitų lydinčių įstatymų projektus, kurie leistų greičiau ir supaprastinta tvarka perduoti savivaldybėms patikėjimo teise valdyti valstybinės žemės sklypus įstatymu numatytoms reikmėms. Taip pat Seime įregistruotas Žemės įstatymo pakeitimo projektas, pagal kurį kaimo vietovėse žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo organizatoriaus, Nacionalinės žemės tarnybos, vykdytą funkciją yra numatoma perduoti savivaldybėms.

Lietuvos savivaldybių asociacijos nuomone, būtina siekti, kad Nacionalinės žemės tarnybos žemėtvarkos planavimo ir valstybinės žemės disponavimo funkcijos būtų kaip galima greičiau perduotos savivaldybėms, nes tik tai leis kurti palankią investicinę aplinką ir skatins teritorijų vystymą. Suteikus savivaldybėms disponavimo valstybine žeme teisę, būtų išspręsta teisės aktų suderinamumo ir teisės normų įgyvendinimo problema“, – esama padėtis apibūdinama Monitoringo komitetui parengtoje apžvalgoje.

Regioninė politika

Monitoringo komiteto nariai domėjosi ir regionų vystymu, regionų plėtros tarybos veikla. Kaip teigiama LSA parengtoje apžvalgoje, tam tikri veiksmai, siekiant išplėsti regionų plėtros tarybų kompetenciją, buvo atlikti priimant naujos redakcijos Regioninės plėtros įstatymą. Regionų plėtros taryboms buvo suteiktos galios vadovaujantis Vyriausybės nustatytais kriterijais pripažinti regiono socialinės, ekonominės plėtros ir infrastruktūros projektus regioninės svarbos projektais, priimti sprendimus dėl regioninės svarbos projektų rengimo ir šių projektų įgyvendinimo koordinavimo būdų, svarstyti pasiūlymus ir priimti sprendimus dėl atstovavimo regionui tarptautinėse regionų bendradarbiavimo organizacijose ir dėl bendradarbiavimo su kitų valstybių regionais. Taip pat nustatyti tikslinių teritorijų išskyrimo kriterijus ir pagal juos išskirti tikslines teritorijas. Naujausias Regioninės plėtros įstatymo pakeitimas numato, kad į regiono plėtros tarybos sudėtį, be savivaldybių merų, deleguotų savivaldybių tarybų narių, Vyriausybės paskirto asmens, įtraukiami ir socialinių ir ekonominių partnerių atstovai. Jie yra skiriami Vyriausybės ir turi sudaryti 1/3 visų regiono plėtros tarybos narių.

„Šios priemonės nėra pakankamos norint sustiprinti regioninį lygmenį. Norime atkreipti dėmesį, kad 2014 metais priimant naujos redakcijos Regionų plėtros įstatymą, Seimas įpareigojo Vyriausybę parengti įstatymo projektą, numatantį, jog regionų plėtros tarybos turi turėti viešojo juridinio asmens statusą, viešojo administravimo įgaliojimus ir pavaldžias administracijas, taip pat disponuotų savo veiklai reikalingais ištekliais. Vyriausybė šio pavedimo nevykdė ir pateikė Seimui įstatymo projektą, kuriuo siūlo pripažinti minėtus įpareigojimus netekusiais galios“, – pabrėžiama LSA apžvalgoje.

Savivaldybių atstovai teigė, kad tikslinga būtų, jei regionų plėtros tarybos turėtų juridinio asmens statusą, personalą ir savo biudžetą.

Monitoringo komiteto nariai domėjosi, ar tikslinga būtų rengti rinkimus į regioninės plėtros tarybas, taip sukuriant antrą savivaldos lygmenį. Savivaldybių atstovų teigimu, toks pakeitimas nereikalingas.

Ignalinos meras H. Šiaudinis iškėlė problemą, su kuria savivaldybės susiduria dėl savivaldybės įmonių – jos gali būti įveiklintos tik tris kartus paskelbus viešųjų pirkimų konkursą ir nesulaukus norinčių imtis tos veiklos. „Nelogiška, kad savivaldybės negali laisvai disponuoti savo turtu“, – sakė H. Šiaudinis.

Monitoringo komiteto narius domino, kaip savivaldybių veiklą vertina visuomenė, kokiomis priemonėmis tai nustatoma, seniūnijų ir bendruomenių veikla, kaip atsiliepia emigracija ir pabėgėliai.

Posėdžio pabaigoje Monitoringo komiteto nariai paprašė pateikti keturis pasiūlymus, kuriuos reikėtų įtraukti į ataskaitą ir rekomendacijas. Susitikime dalyvavę savivaldybių atstovai pateikė šešis:

1. Savivaldybėms suteikti teisę disponuoti žeme.
2. Pašalinti savivaldybių finansinio savarankiškumo ir skolinimosi apribojimus.
3. Regionų plėtros taryboms suteikti įgaliojimus būti atsakingoms už regiono plėtrą ir duoti tam reikalingus įrankius.
4. Leisti savivaldybėms disponuoti pačių sukurtu turtu – savivaldybių įmonėmis.
5. Išplėsti mokesčių bazę.
6. Įteisinti subsidiarumo principą, kurio laikytųsi visos valdžios struktūros.

Monitoringo komiteto nariai pažymėjo, kad šio vizito metu jie susitiks su LR Seimo, Vidaus reikalų bei Finansų ministerijų atstovais, matysis su Vilniaus m. ir Kauno regiono savivaldybių vadovais bei Konstitucinio teismo pirmininku. Apibendrinę informaciją parengs Kongresui jau trečią rekomendaciją dėl vietos ir regionų demokratijos Lietuvoje.